הפרדת רשויות בישראל, האומנם? / מאת אמיר לוזון
בשנים האחרונות עדים אנו לקולות מכלל כיווני הקשת הפוליטית אשר "צועקים" את אשר על ליבם – "שיטת המשטר בישראל חייבת להשתנות". טענות ותלונות רבות על שיטת המשטר הנוכחית נדונו אין קץ על גבי העיתונים, שודרו על גלי הרדיו והוקרנו בכל מהדורות החדשות ובשלל תוכניות הטלוויזיה העוסקות בענייני דיומא. אז למה בכל זאת לא רואים את השינוי? מדוע השיטה לא מתחלפת? למה כל פעם שנבחרת כנסת וממשלה חדשות, זונחים חבריה את הטיפול בנושא?
* אמיר לוזון סטודנט למשפטים ומנהל עסקים בסוף שנה ב' באוניברסיטה העברית בירושלים, בוגר הקליניקה המשפטית במסגרת "קו הטוהר" של התנועה למען איכות השלטון.

בשנים האחרונות עדים אנו לקולות מכלל כיווני הקשת הפוליטית אשר "צועקים" את אשר על ליבם – "שיטת המשטר בישראל חייבת להשתנות". טענות ותלונות רבות על שיטת המשטר הנוכחית נדונו אין קץ על גבי העיתונים, שודרו על גלי הרדיו והוקרנו בכל מהדורות החדשות ובשלל תוכניות הטלוויזיה העוסקות בענייני דיומא. אז למה בכל זאת לא רואים את השינוי? מדוע השיטה לא מתחלפת? למה כל פעם שנבחרת כנסת וממשלה חדשות, זונחים חבריה את הטיפול בנושא?
בשיטה הנוכחית ישנם חסרונות רבים ובניהם גם הקשיים הטמונים ביכולת להרכיב ולהניע את הקואליציה והכוח הרב מידי שהשיטה מעניקה למפלגות הקטנות. חרף חסרונות אלו, במבנה המשטר הנוכחי ישנו "יתרון" אחד משמעותי אשר מעניק תמריץ שלילי לפעול למען שינוי יסודי של השיטה, תהא הממשלה אשר תהא. יתרון זה, הינו יכולתה של הממשלה לשלוט בכנסת ולנווט את פעילותה. כידוע לכל, שיטת המשטר הנוהגת בישראל הינה שיטת המשטר הפרלמנטרית, במסגרת שיטת משטר שכזו – חברי הממשלה נבחרים מקרב חברי הכנסת. שיטה זו, הנהוגה במדינות מערביות רבות (ובניהן אנגליה, קנדה, אוסטרליה, שבדיה) מחייבת מנגנונים איכותיים ומהותיים שיבטיחו את האיזון הראוי בין הרשויות, איזון אשר ימנע הפרה של הפרדת הרשויות הרצויה והחיונית כל-כך כדי שמשטר דמוקרטי יוכל לתפקד כראוי.
הבעיה היא, שבישראל, בשונה מהמשטרים במדינות אחרות, אין מספיק מנגנונים איכותיים שיאפשרו את הפרדת הרשויות הראויה והרצויה ואשר ימנעו השתלטות של הרשות המבצעת (קרי הממשלה) על מנגנוני הרשות המחוקקת (קרי הכנסת). דוגמאות רבות לכך ניתן לראות מאז עלייתה של הממשלה המכהנת לשלטון, ממשלה זו מתנהלת כאילו הציבה לעצמה מטרה ברורה – לקשור את ידיה של הכנסת ולמנוע (או לכל הפחות להפחית) את יכולתה לבקר על פעולות הממשלה. פעולות אלו של הממשלה מתבטאות במספר עניינים, ובניהם: גודלה העצום של הממשלה (אשר מקטין את מספר חברי הכנסת שיכולים לפקח על פעולות הממשלה), הצעות חוק שונות ומשונות (כדוגמת "חוק מופז" שמאפשר פיצול סיעות בקלות יתרה, חוק המשילות אשר ביקש לחייב רוב מיוחס של 65 חברי כנסת על מנת להפיל את הממשלה והצעות חוק אחרות) ואפילו ניסיון לשנות את תקנון הכנסת כדי להעניק כוח רב יותר לממשלה (כדוגמת הניסיון, הכושל בשלב זה, לאפשר לסגני שרים להיות חברים בוועדות הכנסת אשר עיקר פעולתן הינו פיקוח על פעולות הממשלה).
ניסיונות אלו של הממשלה עוררו את מורת רוחם של חברי האופוזיציה עד כדי כך שחברי האופוזיציה פצחו ב"מרד" והפסיקו את כל פעילותם בכנסת למשך מספר ימים. "מרד האופוזיציה" האחרון מחייב את כולנו לעשות חשבון נפש משמעותי ולפעול לשילובם של מנגנוני איזון איכותיים ומשמעותיים שיבטיחו את הפרדת הרשויות הראויה וימנעו מהממשלה ניצול של כוחה העצום בכנסת. מנגנונים אלו מחייבים דיון מקצועי ומעמיק דחוף, הן ברמה התיאורטית-אקדמית והן ברמה הפרקטית במסגרת דיונים בוועדות הכנסת אשר יובילו לשילובם על מנת למנוע תרחישים עתידיים שעלולים להעיב על המבנה הדמוקרטי במדינתנו.
לדעתי ניתן להציע מספר מנגנונים אפשריים שיכולים לשנות, ולא במעט, את המצב הבעייתי בו אנו נמצאים:
1. חקיקה מאחורי "מסך של בערות" – השיטה הנוהגת בישראל מאפשרת לממשלה ולכנסת להחיל נורמות חדשות ושינויים ביחסי הכוחות בין הרשויות באופן מיידי, עניין זה מתמרץ חקיקה לצרכים קואליציוניים חולפים ולגחמות המשרתות אינטרסים של אחדים. נראה כי שילוב מנגנון שיחייב להחיל חקיקה הנוגעת ליחסי הכנסת והממשלה רק לאחר הבחירות הבאות – ימנע זליגת שיקולים לא עניינים למערכת השיקולים ויפתור, או לכל הפחות יצמצם, בעיה מובנית זו.
2. הרחבת הביקורת השיפוטית – נראה כי בתי המשפט בישראל (ובדגש על בג"ץ) נמנעים מלהחיל ביקורת שיפוטית נרחבת על הסדרים הנוגעים לאופן תפקודה של הכנסת והיחסים בינה לבין הממשלה. לדעתי, בהיעדרו של מנגנון פיקוח אפקטיבי אחר, שכן הציבור בישראל קופא על שמריו והכנסת לא מצליחה לבלום את כוחה של הממשלה, יש מקום להרחבת המוכנות של בג"ץ לפעול על מנת לעצור את הממשלה וזליגתה לכיוון מנגנוני הרשות המבצעת.
3. נטרול השפעת הממשלה בפועל על פעילותה של הכנסת – מבנה המשטר בישראל, אינו מגביל את מספר השרים החברים בממשלה, מאפשר מינוי של סגני שרים רבים ומטיל על אותם חברי ממשלה חובה "לדבר" בקול אחד מול הכנסת (חובה בדמות עיקרון האחריות המשותפת המוטל על חברי הממשלה). גודלה העצום של הממשלה וכתוצאה מכך מספרם הרב של חברי הכנסת אשר מנועים מלפעול באופן עצמאי ובלתי תלוי במסגרת עבודתם בכנסת, מעיבים ומעיקים על יכולתה של הכנסת להוות מנגנון פיקוח אפקטיבי על פעולות הממשלה. עניין זה, ניתן לפתור בדרכים רבות: החלה של ה"חוק הנורבגי" (שיחייב את השרים להתפטר מהכנסת במהלך כהונתם בממשלה), לחילופין הגבלה של מספר השרים המקסימאלי הרשאים להיבחר מבין חברי הכנסת, מינוי סגני שרים שלא מקרב חברי הכנסת ומנגנונים שונים אחרים.
בחינה של משטרים פרלמנטרים מקבילים, מראה כי מנגנונים אלו, ומנגנונים אפשריים נוספים, מצליחים למנוע (או לכל הפחות לצמצם) את השפעתה של הרשות המבצעת על פעולות הרשות המחוקקת. הבעיה היא שהממשלות המכהנות במדינתנו, מאבדות את המוטיבציה לשנות את המצב וזאת בעיקר מכיוון שהן יכולות לנצל אותו לטובתן. עניין זה מחייב התבגרות של המערכות הפוליטיות שלנו, הוא מחייב את חברי הכנסת והממשלה להפנים את העובדה שמשילותם זמנית בלבד, ושבעוד כמה שנים, או במהירות שבה מתחלפים אצלנו המשטרים – בעוד כמה חודשים, הם ימצאו את עצמם באופוזיציה חלשה ונטולת יכולת לפעול מול ממשלה חסרת ריסון ודרקונית שלא בוחלת באמצעים כדי למנוע מהם ל"הפריע" לפעולותיה.
* אמיר לוזון סטודנט למשפטים ומנהל עסקים בסוף שנה ב' באוניברסיטה העברית בירושלים, בוגר הקליניקה המשפטית במסגרת "קו הטוהר" של התנועה למען איכות השלטון.