חלוקת מענקים שלא לפי החוק, אריה אנגלהרד*
הממשלה נותנת מענקים כספיים שלא לפי החוק לעידוד השקעות הון, אלא לפי החלטה מנהלית. בכך חורגת הממשלה מסמכותה, מבטלת את ההצדקה לסבסוד השקעות הון, ופוגעת בתחרות ההוגנת בשוק. התוצאות הן פגיעה בכיסם של משקיעים, פגיעה בכיסו של הציבור והעצמת הפערים במשק. המחלקה הכלכלית של התנועה פועלת לתיקון המצב הלא תקין. אריה אנגלהרד מביא לפנינו את עיקרי נייר העמדה שכתב בנושא.
* הכותב הוא סטודנט שנה ב' בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית ומתנדב במחלקת כלכלה ומחקר בקליניקה של התנועה למען איכות השלטון בשיתוף האוניברסיטה העברית

מטרתו של החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 היא (סעיף 1 לחוק): "משיכת הון לישראל ועידוד יוזמה כלכלית והשקעות הון-חוץ והון מקומי." תפקידו של החוק הוא לעזור בהשגתם של יעדים כלכליים וחברתיים על ידי מתן הטבות למשקיעים.
בנוסף למענקים הניתנים לפי חוק קיימים מענקים מנהליים, שנקראו בעבר (עד שנת 2005) 'מענקים שלא לפי חוק'. מענקים אלה ניתנים מתוקף החלטות ממשלה. כפי שמוסבר בהרחבה בנייר העמדה שעליו מבוססת כתבה זו, קשה למצוא הצדקה למתן המענקים המנהליים, משום שמעשה הענקתם סותר את עקרון השיוריות ואת עקרון ההסדרים הראשוניים.
מתן מענקים מנהליים מאפשר לממשלה לעקוף את הוראות החוק לעידוד השקעות הון, ולתת מענקים נוספים לזכאים מסוימים או לחילופין לתת מענקים לאלו שאינם עומדים בדרישות הסף הקבועות בחוק. העובדה שמענקים אלה נקראו בעבר 'מענקים שלא לפי חוק', ושהחל מתקציב שנת 2005 שונה שמם ל-'מענקים מנהליים', מעלה חשד שמא ניסתה הכנסת (במעמד חקיקת חוק התקציב) להסוות דרך פעולה מעוותת זו.
כלל ידוע במשפט המנהלי הוא כי מרגע שחוק מסמיך רשות מסוימת להסדרת תחום מסוים (ובענייננו – חלוקת מענקים לעידוד השקעות) סמכותה של הממשלה לפעול באותו תחום בטלה. כאשר הממשלה מחליטה לחלק מענקים מנהליים, היא למעשה פועלת מחוץ לסמכותה היות שהגוף המוסמך הוא מנהלת מרכז ההשקעות. אופן פעולה זה מעלה בעייתיות בשני מישורים: ראשית, במישור המשפטי – חריגה מסמכות כאמור לעיל. שנית, במישור הכלכלי – חלוקת מענקים שלא על פי הקריטריונים מבטלת את ההצדקה לסבסוד השקעות הון, ופוגעת בתחרות המשוכללת וההוגנת בשוק. במילים אחרות, חלוקה שלא לפי חוק יוצרת כשלי שוק חדשים בדמות פערים (בלתי הוגנים) בין יצרנים, ובכך מחמיצה את תכלית הסבסוד – צמצום הפערים במקרים שבהם כשל השוק לעשות כן בעצמו. לאור זאת יגרום הסבסוד שלא על פי חוק לאחת משתי תוצאות לא-רצויות: ביצועם של פרויקטים שאינם רווחיים לפירמה (ולמשק), וסבסודם של פרויקטים שהיו רווחיים גם ללא סבסוד (ואשר היו מבוצעים גם בלעדיו).
אמחיש בעזרת דוגמה: שמעון ולוי שניהם בעלי מפעלים הזכאים למענקים עד גובה תקרה מסוימת בהתאם לקריטריונים הקבועים בחוק. יום אחד מגלה שמעון כי חברו לוי מקבל תקצוב נוסף (מכוח החלטת ממשלה), הסבסוד הנוסף מקנה ללוי יתרון בלתי הוגן על שמעון. שמעון מעוניין לתקן את המעוות אך עד מהרה מגלה הוא כי אין עומדת לו כל אפשרות לקבל סעד למרות האפליה הברורה, זאת משום היעדר קריטריונים שלפיהם מוענקים הכספים הנוספים, ומשום שהוא כבר מיצה את זכאותו בהתאם להוראות החוק. ללוי יש כעת יתרון בלתי הוגן על שמעון בלא שתהא לשמעון יכולת לשפר את מצבו. בכך יוצרת הממשלה פגיעה נקודתית בכיסו של שמעון ופגיעה כללית בכיס הציבורי שכן כספי משלם המיסים מושקעים באופן בלתי יעיל כלכלית ובלתי הוגן חברתית. דוגמה זו מבוססת על האמור בהחלטות ממשלה.
יצוין כי חלוקת מענקים בדרך זו של "מסלול מקביל" מאפשרת לממשלה לעקוף את הוראות החוק ולחלק מענקים גם ליצרנים שכלל אינם עומדים בקריטריונים של החוק, ובכך היא מעצימה עוד יותר את הפערים במשק.
בשולי הדברים מצאנו כי הממשלה אינה "החוטא היחיד". ליקויים נוספים נתגלו גם כאשר ניתנים מענקים לפי חוק באמצעות מרכז ההשקעות. המאבק בחלוקת המענקים המנהליים הוא רק קצה הקרחון של פרויקט רחב היקף שמנהלת התנועה לתיקון אי-הסדרים בחלוקת מענקים.