חיוב אישי של נבחרי ועובדי ציבור בישראל -רועי ששון
יש חשיבות רבה להצעה להרחיב את העילות האזרחיות נגד נבחרי הציבור – באמצעות עילות אלו, שבעקבותיהן איש הציבור המושחת ייפגע 'במקום שכואב', כלומר בכיסו הפרטי, נוכל להשיב לקופה הציבורית מה שנגזל ממנה, ולא פחות מכך להגדיל משמעותית את ההרתעה, כדי למנוע ולהכשיל תופעות פסולות כמו מינויים פוליטיים. בפרשת הנגבי כבר ראינו ששאר הכלים לא מספיקים. אז למה אנחנו מחכים?
*רועי ששון סטודנט שנה ב' בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית, חבר הקליניקה "קו הטוהר" התנועה למען איכות השלטון, והאוניברסיטה העברית

שר בממשלת ישראל, צחי הנגבי, נחשד במינויים פוליטיים בהיקפים עצומים וחמורים. בעקבות מינויים אלו, הוגש נגדו כתב אישום. במשפטו הפלילי הוא זוכה מעבירות המרמה והמינויים הפוליטיים. באחד מבטאוני מפלגתו מוכתר השר כ"אלוף המינויים הפוליטיים" של המפלגה. ההכתרה נעשית בלי שמץ בושה ואף בגאווה גדולה. הוא "אחד משלנו", כך בודאי חשבו רבים; שר אחר, רפול, מפרסם מודעה פוליטית ומממן אותה מתקציב משרדו, תקציב שמטרתו לשרת את כלל הציבור. הוא לא רואה בכך שום פסול, ובודאי לא חושב לשאת באחריות לבזבוז; רשות מקומית מקיימת מכרז בו זוכה מקורב לראש הרשות. המקורב רואה לאחר זמן מה שהעסקה לא משתלמת לו ולוחש זאת באזני ראש הרשות. לאחר זמן מה הרשות מפרה את החוזה ובתביעה שמגיש המקורב בגין ההפרה, בוחרת הרשות שלא להתגונן. המקורב זוכה בתביעה, מקבל את הכסף, ומתפנה לעבודות אחרות.
רב המשותף על השונה בין מקרים אלו, שלצערנו הם מציאות מתמדת ושגורה בחיים הציבוריים בישראל. בכל המקרים הללו, ובעוד רבים אחרים, שולחים הנבחרים (ועובדי ציבור אחרים) יד חמדנית לכיוון קופת המדינה, מציצים שאף אחד לא רואה, ומוציאים לעצמם מנה הגונה של כסף, שנועד במקור לשמש אותנו.
בדין הישראלי מצויים כלים בודדים בלבד שמאפשרים להתמודד עם התופעות הללו – בעיקר דין משמעתי-מנהלי (פיטורין, למשל) וסנקציות פליליות. אולם, הדין המשמעתי מקל מדי ואינו מספק הרתעה ראויה, ואילו הדין הפלילי המחמיר מאפשר להוציא גם אנשי ציבור מושחתים למדי ללא עונש כלל בשל רף הראיות המחמיר שדורש – נדמה שפרשת צחי הנגבי, שזיכויו הביא לכותרות רק לאחרונה, נותנת לכך דוגמא ניצחת. צריך למצוא פתרון ביניים – כזה שיאפשר אכיפה יעילה ומשמעותית של נורמות ההתנהגות, ובד בבד יאפשר 'לתפוס' מקרים רבים יותר, זאת תוך שימוש ברף ראייתי מקל יותר, הוא הרף האזרחי של "מאזן ההסתברויות".
לאחרונה החל להתעורר שיח בתקשורת בנושא החיוב האישי על נבחרי ציבור. כך, לצד הכתבות הקוראות להרחבת השימוש בכלי, ואף אמירות מבקר המדינה בנושא, הונחה בחודש ינואר 2008 על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית, הקובעת כי נושא משרה יחויב באופן אישי בשל הוצאה שלא כדין שנעשתה על ידי הגוף בו הוא מכהן.
אולם, למרות כוונת החוק – "לקבוע נורמות התנהגות ראויות בקרב נושאי משרה ציבורית, כדי לשפר את איכות השלטון ועל מנת למגר ככל האפשר תופעות בלתי רצויות של מינהל לא תקין" – ולמרות תחולתו הרחבה על כלל אישי הציבור ונושאי המשרה, חשוב לשים לב שרשימת הנסיבות המפורטות בהצעה, ומהוות עילות לחיוב אישי, מוצעת להיות 'רשימה סגורה' של מקרים שרק בהתקיימם ניתן יהיה לחייב את נושא המשרה הציבורית באופן אישי. משום שמדובר ברשימה מאד מצומצמת, עולה החשש שאם הכלי יעוגן בחקיקה ראשית, הוא ייצור 'הסדר שלילי' לגבי שאר העילות, ורק יפגע ביכולת להפעיל את הסנקציה.
לאור הנ"ל, אציע כלי נוסף בו ניתן להשתמש כדי להרחיב את האפשרויות לחיוב אישי על אישי ציבור, והוא שימוש בחוק השליחות. חוק זה, החל גם על נבחרי ועובדי ציבור, היווה בסיס לחיוב האישי בפרשת פלסטיין פוסט, בה השתמש השר (דאז) רפול בתקציב משרד החקלאות כדי לפרסם מודעות פוליטיות מטעמו ומטעם מפלגתו. החוק יוצר יחסי נאמנות ותום-לב מוגברים. על השלוח "לפעול בנאמנות למען שולחו", ולא לפעול לפי אינטרסים אישיים. בכל הנוגע לעובדי ציבור, ובפרט לנבחרי ציבור ושרים, ברור שעל השלוח לפעול למען הציבור בכללותו, ולא לראות לנגד עיניו טובות אישיות או מפלגתיות צרות. בכל מקום בו מעשה של איש ציבור גורם לו להיות מושא לחיוב אישי, הוא מפר גם את חוק השליחות. החיסרון העיקרי שמתעורר נוכח עילה זו, הוא החשש מהרחבת יתר.
כלי נוסף הוא עילה חוזית של עשיית עושר ולא במשפט. כלי זה יאפשר השבה של הכספים שהוצאו שלא כדין. הבעיה היא שכלי כזה הוא אפשרי רק אם ניתן יהיה להוכיח שלעובד הציבור יש רווח ישיר מהפעולה, ויהיה קשה להכניס לגדרו מקרים כגון מינויים פוליטיים, בהם אין רווח כלכלי ישיר (למרות שיש רווחים ברורים ולא פחות חשובים, ובעיקרם רווחים 'פוליטיים').
לסיכום, יש חשיבות רבה להצעה להרחיב את העילות האזרחיות נגד נבחרי הציבור – באמצעות עילות אלו, שבעקבותיהן איש הציבור המושחת ייפגע 'במקום שכואב', כלומר בכיסו הפרטי, נוכל להשיב לקופה הציבורית מה שנגזל ממנה, ולא פחות מכך להגדיל משמעותית את ההרתעה, כדי למנוע ולהכשיל תופעות פסולות כמו מינויים פוליטיים. בפרשת הנגבי כבר ראינו ששאר הכלים לא מספיקים. אז למה אנחנו מחכים?