במסגרת אירועי 20 שנה לתנועה נפרסם ב"מאחוריך" מאמרים וראיונות מפרסומי התנועה משך 20 השנה. ימים עוברים שנה חולפת כלום לא השתנה.. והפעם- ביקורת המדינה. מהות ואפקטיביות-עו"ד יאיר הורוביץ
האם רק הציבור הוא זה שישפוט בטווח הרחוק את אלה המופיעים בדו"חות מבקר המדינה, או שמא ניתן לכלב השמירה הזה גם סמכויות מעבר למילה הכתובה.
*עו"ד הורוביץ שימש כמנכ"ל מבקר המדינה.
גיליון זמן איכות מספר 3 מרץ 2000

אילו היו כל הדפים לבנים, וניתנה העט לכתוב או לשנות את החוקים המסדירים את פעולותיה של ביקורת המדינה- מה, אם בכלל, ראוי היה לשנות ולתקן. אתמקד בלב לבו של גוף הביקורת-ומה ניתן עוד לעשות להעמקת האפקטיביות שלו.
לא אחת שמענו האומרים או השואלים האם ביקורת המדינה בוחנת, בודקת, מסיקה, ממליצה- ועולם כמנהגו נוהג. אם אלה כלבי השמירה, האם רק לנבוח יידעו ושיניים אין להם? (בדימוי של בני אירופה מצאתי האומרים: מבקר המדינה הוא אביר- ללא חרב).
אולי דרושות סמכויות נוספות, שינויים בחקיקה, שירוממו את המסקנות ואת ההמלצות לרמה מחייבת, שניתן יהיה לאכוף את ההמלצות, או "להעניש" את הגוף המבוקר כל עוד לא יבצע את הנדרש. שיפורים רבים למדי נעשים לאורך כל הדרך, ואפקטיביות מסוימת קיימת ולו רק בשל מידת ההרתעה, או כדי להימנע ככל הניתן מפומביות ומדיון גלוי בממצאיו ובמסקנותיו של דו"ח הביקורת. אלה המעלים רעיונות לסנקציות בנוסח עיכובי התקציב ממשיכים הם עצמם את דבריהם ואומרים: אבל אם נעכב התקציבים ייפגע הציבור שלו נועדו תקציבים האלה ולא לכך הכוונה. ביקורת המדינה אינה נותנת הוראות ואינה מנסחת צווים לפעולה.
ביקורת המדינה במהותה מבקרת בעיקרם של דברים את פעולותיה של הרשות המבצעת- הממשלה ומשרדי הממשלה, וגם המוסדות של המדינה וכל רשות מקומית, והגופים שהממשלה (או רשות מקומית) משתתפת בהנהלתם, חברות ממשלתיות ועוד (לצד מסלול מרכזי זה נכללים בתחומי הביקורת גופים אחרים, כמו הגופים הנתמכים שאינם כלל חלק מהרשות המבצעת, או הפונקציות המנהליות שברשות השופטת או המחוקקת).
במרכז הביקורת, אפוא, הרשות המבצעת- זאת הרשות שלה ייחד הציבור את עיקר משאביו- לה נתון עיקר תקציב המדינה- בה עובד ומשרת עיקר כוח האדם בשירות הציבורי במובנו הרחב- ולא רק משאבים רבים, אלא גם סמכויות רחבות היקף נתונות לרשות המבצעת מכוח החוק.
כל זאת עשינו אנו, בני החברה בישראל, למען עצמנו. לא לתפארתה של הרשות המבצעת, שריה ומנכ"ליה, אלא למעננו אנו- לתת לנו ביטחון וחינוך ובריאות וכלכלה טובה, ואיכות סביבה, ועוד ועוד- שלכך המשאבים ולכך הסמכויות.
כדי להבטיח לעצמנו שהרשות המבצעת תעשה אכן כך במשאבים ובסמכויות, הפקדנו עליה "שומרים"- וגם אם לא פרסנו את מערך השומרים מתוך תכנון מדויק מראש- המטרה המפורשת או המתמעת היא, שסך כל השומרים יתנו לנו בפעולותיהם המצטברות אותה שמירה ראויה- שמירה שאין עמה שיתוק לרשות המבצעת- שמירה שיש עמה להתריע מפני כשלים ומכשולים, ולתקן את הדרך מפני סטיות.
במערך השומרים אנו מוצאים מערכות שמחוץ לרשות המבצעת- הרשות השופטת, הרשות המחוקקת (גם כמחוקקת, גם כמפקחת), ביקורת המדינה, התקשורת, וגם עמותות, גופים ציבוריים שלכך הוקמו- ויש גם מערכות בקרה, שמירה, שהן חלק מהרשות המבצעת, אבל יש להן מאפיינים משמעותיים של עצמאות- כמו היועץ המשפטי לממשלה, הביקורת הפנימית או מערך החשבים במשרדי הממשלה, וכך גם לבנק ישראל פונקציות מובהקות של שמירה. במערך השמירה הזה לכל שומר סמכויות משלו ותפקידים שנועדו לו, ואין כאן שומר שבידיו הופקדה השמירה כולה- ויש כאן נושאים להסדר בחקיקה ועילות לסעד משפטי ולהתערבות שיפוטית, ותחומים לביקורת המדינה, או להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה וכיוצא בזה לגבי כל יתר השומרים.
בין יתרונותיה היחסיים של ביקורת המדינה, שהיא בוחרת בעצמה את נושאי ביקורתה ואינה תלויה בפנייה, עתירה שתופנה אליה, ואינה נדרשת לנושא בהיבט של תובע, עותר, ואינה מתכוונת לסעד שהוא מבקש- וגם לא דרוש לה בפעולתה רוב של נבחרי הציבור בהליכי החקיקה. כך, אפוא, לצד שומרים שיכולים לחוקק או ליתן צווים שיפוטיים, קיים שומר היכול ביוזמתו לבחון כל נושא, וגם במבט אופקי רחב- לדרוש ולקבל כל מידע מהרשות המבצעת- ולהגיש לציבור ונבחרי הציבור דו"ח פומבי- שממנו עולות העובדות, המסקנות וההמלצות- ובכך ייעוד מרכזי של שומר זה- כשהרשות המבצעת הופכת להיות Answerable Accountable – בפני הציבור בישראל (התרגום לעברית מעורר קושי- ואולי בינינו דוברי העברית, הרעיונות הגלומים במונחים אלה עוד לא הופנמו באופן מלא ולא הפכו למונחים שגורים בעברית).
למשל, בנושא המעצרים- נועדו לאבטחת הביטחון לנפש ולרכוש. יש כמובן לשמור היטב פן תנוצלנה סמכויות המעצר לרעה. הרשות המחוקקת תסדיר בחקיקה את סמכויות המעצר והרשות השופטת תקבע פרשנות מחייבת להסדרי החקיקה שעמה גם נורמות כלליות וכך גם לשומרים אחרים יש כאן מרחבי פעולה לסמכויות השמירה שלהם.
ביקורת המדינה ערכה למשל בדיקה מקיפה כיצד מופעלות סמכויות המעצר הלכה למעשה. נבחר בקפידה מדגם מייצג של כ-500 תיקי מעצר.
התברר כי ב-40% מהמעצרים היו ליקויים בדרך הטיפול בשלבים השונים של הליכי המעצר.
השומר בפעולתו- ביקורת המדינה בפעולתה- מימשה את חובתה של הרשות המבצעת להיות Answerable Accountable בפני הציבור על השימוש בסמכויות ובמשאבים (כאן בנושא המעצרים)- והממצאים, המסקנות הובאו בפני הציבור, נציגי הציבור בכנסת, לחקיקה ככל שתידרש ולתיקונים מצד הרשות המבצעת בכל הנוגע לפקודות המשטרה ולביצוע סמכויותיה.
התוצאה היא דין וחשבון פומבי שנבדק ונכתב באורח אובייקטיבי ומקצועי- ומתוך מהותו אין הוא פסק דין בהליך שיפוטי, אלא הוא מחייב את הרשות המבצעת לתת דין וחשבון בפני הציבור ונציגי הציבור בכנסת על מעשיה ומחדליה.
מתוך מהותה של ביקורת המדינה ומהותם של הליכי הביקורת- מה ניתן כיום לעשות על מנת להעמיק עוד יותר את האפקטיביות של הביקורת ? דומה כי בשני תחומים עיקריים ניתן לחשוב על שינויים ושיפורים נוספים:
א. בכל מסלולי הדיון והטיפול בדו"חות הביקורת ניתן למקד נתיב- להאיר זרקור על הגזרה המתמקדת בשאלה מה התחומים הדורשים שינוי בפעולתו של הגוף המבוקר (מבלי להגדיר לגוף המבוקר באופן קונקרטי כיצד לבצע את התיקון).
ב. כבר במצב הדברים הנוכחי תהליכים של תיקון מתחילים פעמים רבות עם כניסתה של הביקורת לבדיקת נושא זה או אחר ולעיתים עוד קודם לכן, כשחשש מפני ביקורת אפשרית עשוי לשמש כשיקול חיובי, המניע לכיוון של תקינות. בפרסום הדו"ח ברבים יש מאיצים נוספים לתיקון ליקויים, וגם כעבור זמן, כשמגיע דו"ח לדיון בוועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה, באה חשיפה נוספת ומתקיים דיון אליו מוזמנים גם המבוקרים ומתאפשר גם לברר מה כבר תוקן עד אז, וכידוע סיכומיה והמלצותיה של ועדה זאת מוגשים לאישורה של מליאת הכנסת.
משרד מבקר המדינה מקיים מצדו דו"חות מעקב אחר חלק מהנושאים שלו בביקורת כדי לוודא מה תוקן ומה השינויים שחלו, והממשלה מצדה, כגוף מבוקר שרוצה בתיקון הליקויים, מקיימת אף היא דיונים בחלק מהדו"חות ומעקבים לתיקון הליקויים, באמצעות ועדת שרים (שהחלטותיה, ככל ועדת שרים, עשויות להתגבש לכלל החלטות של הממשלה), וע"י האגף לביקורת המדינה שבמשרד ראש הממשלה.
במציאות בה היצע הנושאים החדשים לביקורת רב ביותר ומשאבי הביקורת מוגבלים, יש לתכנן בקפידה במה להתמקד (הדימוי הנקוט כאן הוא שהמפה של הביקורת יכולה לכסות רק חלק מהשולחן) וכך גם לא רבות הן האפשרויות לכסות בדו"חות המעקב יותר ויותר נושאים. ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה דנה בדרך כלל בחלק (לא גדול יחסית) מדו"חות הביקורת, ופעמים רבות מקדישה מזמנה בישיבותיה לנושאים אקטואליים שעלו על סדר היום הציבורי, וזאת במסגרת דיונים לבקשת חוות דעת ממבקר המדינה. התוצאה שלעיתים מתרחשת היא של פגיעה באפקטיביות כאשר אין סדן ל"פטיש" של דו"ח ביקורת- סדן של פרסום- דיון אפקטיבי בוועדה בכנסת- וסדן של מעקב יעיל.
מה שמתבקש כאן לשקול לשם שיפור הוא מיקוד מוגבר בקביעת העניינים הדורשים תיקון- אם יהיו יותר דיונים בוועדה בכנסת ביותר ויותר דו"חות- ואם הדיונים יתחדדו לקראת סיכום הוועדה מיד בסוף כל דיון- סיכום האומר מה לפי הדו"ח דורש תיקון וטרם תוקן- ומה לוח הזמנים הסביר לתיקון- כי אז ניתן יהיה לאחר הדיונים בכל הנושאים הנוגעים לאותו משרד לזמן לוועדה את העומדים בראש המשרד- שר ומנכ"ל- כדי לדווח לוועדה מה תוקן מתוך רשימת הנושאים שעלו וגם סוכמו בדיונים הקודמים בוועדה.
דיונים שכאלה מטבעם פתוחים וגם מדווחים לציבור, והם עשויים להיות סדן ממשי נוסף לדו"ח הביקורת, והמיקוד המוגבר, הפוקוס על העניינים הדורשים תיקון עשוי להוות גם בסיס טוב לדו"חות המעקב.
ב) כנראה שלא בטובתנו, אנו בישראל הולכים ומתקרבים למצב בו אפקטיביות מרכזית, לעיתים יחידה, קשורה להליך הפלילי.
כך יקרה לעיתים גם כשמדובר בביקורת חמורה הנכללת בפסק דין המזכה מחמת הספק, או בהחלטה של היועץ המשפטי לממשלה המחליט בלב כבד שלא להעמיד לדין.
משלא נפתח הליך פלילי או בהעדר הרשעה בפלילים יורדת לעיתים מאוד האפקטיביות של דברים אחרים הנכתבים ומושמעים.
ביקורת המדינה אינה עוסקת בפלילים, אינה מאמתת ואינה מפריכה חששות פליליים, ומשהעלתה הביקורת שגוף מבוקר נהג בצורה המעלה חשש למעשה פלילי מביא מבקר המדינה את העניין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה (סעיף 14(ג) לחוק מבקר המדינה). זה מטבעו נושא לשיקול דעת ענייני ומעמיק של מבקר המדינה, המעביר ליועץ המשפטי לממשלה את מה שדרוש להעביר.
תוצאות לוואי, כמעט בלתי נמנעות מכך, הן שההרתעה המתלווה להליכים הפליליים מלווה כנראה גם חלק מדו"חות הביקורת, כשעולה חשש בגוף המבוקר שמא יועבר ליועץ המשפטי לממשלה חשש למעשה פלילי, ולפעמים גם כאן לאחר שנבדק אותו חשש ונתקבלה החלטה נכונה ומבוססת שלא להעמיד לדין פלילי, עשויה להיחלש האפקטיביות של הביקורת בתחומים אחרים שאינם פליליים- שכן כך יהיו שיגידו: אם הוחלט שלא להעמיד לדין סימן ש"הכול בסדר".
אם יש עניין הדורש מחשבה ואולי שינוי בתחומים אלה אין זה במסלול שבין ממצאי הביקורת לבין ההליכים הפליליים, אלא בתוך התמונה הכוללת בה לעיתים חושבים שמה שלא "פלילי" אינו ממש "שלילי", או שאין לו "מחיר" של ממש.
גם במצב דברים זה יש משמעות מרתיעה לפרסום שמו של אדם בדו"ח של מבקר המדינה ועוצמת הפרסום ע"י סמכות כמבקר המדינה, כמו גם העובדה שרק במקרים מעטים מתפרסם שמו של אדם בדו"ח. כל אלה מעוררים תהודה ציבורית רחבה.
יהיו כאן מקרים בהם שמו של נושא משרה עלול להיות מוכתם בחוסר מקצועיות, חוסר התאמה לתפקיד, התרשלות וכיו"ב. מעבר לכך, הרבה מעבר לכך, יהיו מקרים שנושא הביקורת הוא טוהר המידות, ובכלל זה חוסר יושרו או חוסר אמינותו של נושא משרה- שכאן נפגע ערך כבוד האדם במלוא משמעותו- ובמקרים אלה נתונה זכות הטיעון למי שעלול כך להיפגע, ויש להעמיד לרשותו את חומר הראיות ולאפשר לו להגיב אם ירצה בכך.
לעתים קשה ההחלטה אם לפרסם שמו של אדם ולא להסתפק בדו"ח הביקורת שכרגיל עניינו בליקויים שנתגלו בגוף המבוקר.
עם זאת, דומה שתוך שמירה על כללי הזהירות ועל זכויותיו של מי שעלול להיפגע כאמור, יש מקום לשימוש הולם נוסף בכלי זה, שהשפעתו עמו, ויש בכוחו לשמש כבלם ומרתיע וכחומה נוספת לפני, לפעמים הרבה לפני, ההזדקקות להליכים פליליים.