איך ניתן לעשות סדר בבלגן של חלוקת מענקי מדינה – יוסי יעלי
מקבלי מענקי מדינה אינם ממלאים אחר הדרישות למתן המענק אבל שומרים על הכסף, והמדינה אינה מקבלת כל תמורה עבורו. מה קורה שם, ומה ניתן לעשות?

המדינה מוציאה כספים למטרות שונות:
המדינה משלמת שכר למועסקים על ידה כדי שיבצעו עבורה עבודות שונות.
המדינה משתתפת בתקציב של גופים שונים הנסמכים על תקציבה כדי שיבצעו פעולות שונות שהיא חפצה בהן. המדינה רוכשת נכסים כדי שאלה יהיו ברשותה.
המדינה רוכשת ציוד וחומרים כדי שהם יעמדו לרשותה. המדינה משלמת לקבלני עבודה כדי שהם יבצעו עבודה שהיא מעונינת בה. המדינה גם נותנת מענקים לגופים שונים לצורך מימון פעילויות שהיא מעונינת בהן.

המכנה המשותף לכל התשלומים הוא שכאשר הם ניתנים המדינה מצפה לתמורה מוגדרת עבורם. כדי להבין את מכניזם ההתנהלות הנאותה הכרוכה במתן כספי מדינה ניקח לדוגמא את התשלום לקבלן עבודה:
1. משרד ממשלתי כלשהו מגדיר תכולת עבודה מבוקשת (=תמורה מצופה). בדרך כלל העבודה מוגדרת בשני מסמכים: האחד מסמך שקרוי בדרך כלל 'מפרט טכני' והוא כולל את תיאור העבודה, והשני הוא מסמך הקרוי תכנית עבודה והוא כולל אבני דרך לביצוע, לוח זמנים מובטח למימוש אבני הדרך ופירוט התמורה של כספי המענק הנדרשים לבצוע התכנית. מסמכים אלה צריכים להיות חתומים על ידי הנציג המוסמך של הארגון מחלק המענקים.
2. בהתקשרות עסקית (=התחיבות חוזית) הקבלן מתחייב תמורת תשלום מוסכם על הצדדים (ובתוכם נציג משרד האוצר) לספק את התמורה המצופה, ושני מסמכי הגדרת העבודה המבוקשת מהווים חלק מהחוזה בין הצדדים.
3. נציג המשרד הממשלתי מוודא את קבלת התמורה (=בקרת ביצוע) על פי המובטח בחוזה בין הצדדים ומאשר זאת בחתימתו.
4. על סמך אישור קבלת התמורה המובטחת נציג האוצר מאשר העברת התשלום לקבלן (=תשלום)
השלבים האלה הם הכרחיים לצורך התנהלות תקינה בשירות הציבורי, וגם כאשר המדינה נותנת מענק צריך לקיים אותם (במתן מענק לעתים קרובות התשלום ניתן לפני הביצוע, ואז בתנאי חוזה ההתקשרות צריך לציין שהתשלום הוא על תנאי שהתמורה תתקבל בעתיד על פי המפרט והתכנית, ובמקרה שזה אינו קורה כספי המענק יוחזרו לנותן המענק). גם אם התשלום של כספי המענק נעשה מראש יש לוודא עמידה בכל תנאי חוזה התקשרות בין הצדדים.

בתקופה האחרונה נחשפו מספר מקרים שבהם שלב הבקרה לא התקיים כנדרש, וכתוצאה מכך שולמו כספים בהיקף כספי גדול מבלי שהתקבלה התמורה המצופה עבורם. להלן שלוש דוגמאות:
א. מחלקת המחקר של התנועה לאיכות השלטון חשפה בדוח שהפיקה שמרכז ההשקעות במשרד התמ"ת איבד כנראה כשלוש מאות מיליוני שקלים בשנה, כיוון שאינו נוהג לבצע בקרת ביצוע על מענקים שהוא נתן והתמורה עבורם לא התקבלה כלל, ואינו דורש החזרת המענקים במקרים אלה.
ב. בעיתונות דווח על איבוד כספים של עשרות רבות של מיליוני שקלים בשנה במשרד החינוך כיוון שאינו מבצע בקרת ביצוע על מענקים לכוללים שלא סיפקו את התמורה המצופה (מתן שיעורים ללומדים).
ג. לאחרונה למד הציבור מתכנית הטלביזיה "המקור" שגם משרד התיירות אינו מוודא בקרת ביצוע על מענקים שהוא מחלק.
סביר להניח שיש עוד גופי מדינה המחלקים מענקים ללא בקרת ביצוע, ולכן אני משער שההפסד לקופת האוצר הוא לפחות כ- 500 מיליון שקל מידי שנה. המכנה המשותף לכל המקרים שתוארו לעיל הוא שנציגי המשרדים הנוגעים בדבר, בהתייחסותם הפומבית למקרים שהוזכרו לעיל, טענו שהם אינם ערוכים לבצע בקרת ביצוע למענקים שהם מחלקים.

איך מביאים משרד ממשלתי לבצע בקרת בצוע כאשר הוא אינו ערוך לכך?
כדי לענות על שאלה זאת נסתכל על ארגון ממשלתי שמחלק מענקים בצורה תקינה, ונראה איך ניתן ללמוד מהתנהלותו על דרך אפשרית של מתן מענקים בצורה נאותה בארגון ממשלתי אחר:

המדען הראשי במשרד התמ"ת נותן מענקי מחקר לתעשיות בישראל. כל תעשיה המעונינת בקבלת מענק מהמדען מגישה למדען הצעה מפורטת (=תמורה מצופה). במסגרת ההתקשרות (=החוזה) מקבל המענק מתחייב להכין דווחים מסודרים הן על התקדמות בקבלת התמורה המגיעה למדינה והן על ההוצאות שבוצעו בפועל. המדען שוכר בשוק החופשי בודקים מקצועיים, אשר בוחנים את הצעת המחקר (=התמורה המצופה) ולאחר מכן בודקים מדי תקופה מוגדרת את התקדמות קבלת התמורה ואת דווחי מקבל המענק. לאחר אישור הבודק המקצועי המדען מעביר את התשלום המובטח על ידו בחוזה ההתקשרות. הבודקים המקצועיים אינם עובדי המדען, אלא הם אנשים שנשכרו למשימת ליווי פרויקט המענק בשוק החופשי, וברור שחלק מתקציב המדען משמש לתשלום לבודקים אלה עבור עבודתם. תקציב זה אינו מהווה חלק גדול (באחוזים מסך התקציב), כי במודל הזה של התנהלות, העול של הכנת הדיווחים מוטל על מקבל המענק והבודק רק צריך לבדוק את הדיווחים של מקבל המענק (טכנית + כספית) ולראות בעיניו מה שניתן לראות בתמורה.

מתוך ניתוח הדוגמא של יחידת המדען הראשי של משרד התמ"ת ניתן להגדיר מודל לעבודה תקינה של מתן מענקי מדינה גם בארגונים ממשלתיים אחרים:
1. ראשית יש לדרוש מכל ארגון ממשלתי המחלק מענקים גם לוודא שהמדינה מקבלת את התמורה המצופה מהמענק. על פי הבנתי האחריות להצבת הדרישה בפני הארגון הממשלתי היא על משרד האוצר. בזמן הכנת התקציב משרד האוצר צריך לדרוש מהארגון הממשלתי התחיבות לבדיקה של קבלת התמורה על פי המובטח בחוזה ההתקשרות כתנאי לקבלת התקציב.
2. במקביל כדאי להפיץ לכל הארגונים הממשלתיים, המחלקים מענקים, ניתוח של מודל העבודה הנהוג ביחידת המדען הראשי של משרד התמ"ת, בצירוף המלצה לעבוד לפי מודל זה. אין הכרח שההמלצה תהיה מחייבת, כי גם דרכים אחרות למימוש הדרישה הן לגיטימיות.
3. אם הארגון הממשלתי יאמר למשרד האוצר שהוא אינו ערוך לבצע את בקרת קבלת התמורה המצופה אז אפשר לנקוט במדיניות הבאה:
3.1 לקזז מתקציב המענקים של הארגון 15% לצורך בקרת קבלת התמורה
3.2 להעביר את 15% התקציב ליחידה מרכזית, למשל יחידת החשב הכללי
3.3 לבקש מהיחידה המרכזית לבצע את בקרת קבלת התמורה ולהשתמש לשם כך ב-15% של התקציב שקוזז, כאשר ביצוע הבקרה נעשה על פי מודל העבודה של המדען הראשי של משרד התמ"ת.
המספר של 15% המוזכר כאן נראה גדול מהתקציב הנדרש למילוי המטלה, והבחירה בו נעשתה בכוונה מיוחדת. מצד אחד היחידה המרכזית תשמח לקבל תקציב הגדול מכפי שנדרש לבצוע המטלה, ומצד שני הארגון הממשלתי ישתדל מאוד לשמור על נתח זה מהתקציב בידיעה שביצוע המטלה בפועל מחייב תקציב קטן יותר, ולכן אם יישאר תקציב בסעיף בקרת התמורה הארגון יהיה רשאי להעבירו לסעיף מתן מענקים. בצורה כזאת תהיה מוטיבציה לארגון הממשלתי להתארגן לבצוע המטלה של בקרת קבלת התמורה.

על ידי אימוץ מודל מינהלי כזה כנראה ניתן לחסוך מידי שנה כמה מאות מיליוני שקלים מתקציב המדינה לגבי המצב הקיים היום, או לקבל תמורה נוספת של כמה מאות מיליוני שקלים למטרות ציבוריות נאותות. אימוץ הגישה הזאת גם יפחית את תופעת השחיתות הקיימת בחלק של תעשיית מתן המענקים הממשלתיים, וגם לכך יש יתרון ציבורי חשוב. כאשר יהיו דוחות מסודרים על קבלת התמורה אפשר יהיה לפרסם אותם באינטרנט והשקיפות הזאת תהווה מכשול לאלה שמתנהלים בשחיתות. לפיכך, על סמך האמור לעיל מומלץ לממשלה ולמשרד האוצר לאמץ את מודל העבודה שתואר כאן כמודל מחייב לתקצוב כל הארגונים הממשלתיים המחלקים מענקים.