התנועה לאיכות השלטון לראש הממשלה ולשרי הממשלה: פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה יפגע קשות בשלטון החוק ויחליש את מערכת אכיפת החוק

במכתבה לשרי הממשלה ולראש הממשלה בנימין נתניהו כותבת התנועה כי בימים אלה עומדת על הפרק ההצעה לפצל את תפקידו וסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה.
כידוע, על פי ההסדר המשפטי הקיים, עומד היועץ המשפטי לממשלה בראש מערכת אכיפת הדין הפלילי וזאת בצד סמכותו לייעץ לגורמי הממשל בדבר חוקיות מעשיהם ולייצגם בבית המשפט.
התנועה סבורה כי המצב הנוכחי עדיף על פני המצב המוצע לפיו יפוצלו הסמכויות הנ"ל בין מספר גורמים.
התנועה מפרטת במכתבה את הטעמים המרכזיים אשר תומכים בהימנעות מפיצול הסמכויות, ואשר עמדו גם בבסיס המלצת "ועדת שמגר" שלא לפצל את סמכויות היועץ:

א. הפיצול פוגע ביכולתו של היועץ המשפטי לממשלה להבטיח את חוקיות פעילות גורמי הממשל בשל אובדן הרווח הסינרגטי מהפקדת הסמכויות בידי גורם אכיפה אחד

כיום, בסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לחוות דעתו בדבר חוקיות פעולות הממשלה ופרשנותו את הדין מחייבת את גורמי הממשל בפעולתם.
הסמכות לאכוף את הדין הפלילי, אשר מצויה אף היא בידי היועץ על פי ההסדר המשפטי הקיים, מעניקה לפעולותיו והמלצותיו של היועץ יתר משקל והופכת את סמכותו להמליץ לאפקטיבית יותר.
אם יפוצלו הסמכויות, יחלש תוקף המלצתו של הגורם המייעץ, שכן לא תעמוד עוד בידו היכולת להבטיח אכיפת הדין, לאחר מעשה, באמצעות סמכות הייצוג בפני בית משפט (או הימנעות מייצוג או הגנה על עמדה בלתי חוקית) או באמצעות שימוש בדיני העונשין.
בין היתר ציינה "ועדת שמגר" בעניין זה: "הייעוץ המשפטי שניתן על ידי היועץ המשפטי קשור לא אחת קשר הגיוני ומהותי עם שלב נוסף בטיפולו של עורך הדין והוא עניין ההופעה בפני הערכאות כדי להציג את עמדת הממשלה."(ס' 45 לדוח הועדה). כפי שציינה הוועדה, קשר זה בין פונקצית הייעוץ ובין פונקצית הייצוג הכרחי לשם "הנעת פעולות הממשלה על גבי המסלול החוקי ומניעת ירידה מפסים אלה אל התחום הבלתי –חוקי"(שם).

ב. הבטחת אחידות באכיפת ובפרשנות החוק

פיצול הסמכויות עשוי לעורר מצב בו היועץ לממשלה וראש התביעות מפרשים את הדין באופן שונה ומנוגד, כך למשל עשויה פעולה שלטונית שנמצאה חוקית על ידי היועץ לממשלה להוביל בסופו של יום להגשת אישום או נקיטה בצעדים משפטים אחרים מצידו של ראש התביעה. העדר אחידות בפרשנות ואכיפת הדין פוגעת בשלטון החוק הן משום שהיא אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות וודאות באשר לחוקיות החלטותיהם והן משום שהיא עשויה לקשור את ידי התביעה הפלילית בבואה לאכוף את החוק.
לאור העובדה כי הצורך בגורם שינחה את גורמי הממשלה בדבר חוקיות פעולתן אינו שנוי במחלוקת, הצורך להבטיח את אחידות ובהירות המצב המשפטי אשר לאורו פועלות הרשויות הינו שיקול כבד משקל.
לפיכך, העמדה התומכת בפיצול הסמכויות, אשר יש בה להקטין את הסיכוי לעמדה ברורה ואחידה מצד זרועות שלטון החוק, יוצאת כאשר ידה על התחתונה גם בשל טעם זה.

ג. פיצול הסמכויות יחליש את היכולת להפעלה מקיפה וממצה של הכלים השונים ב"תזמורת " אכיפת שלטון החוק

לשם אכיפה אפקטיבית של שלטון החוק ונורמות של מנהל תקין וטוהר המידות נדרש שימוש הרמוני, מתואם וקוהרנטי בשלל הכלים הרלוונטיים.
כך למשל אכיפת החוק באמצעות דיני העונשין במקרה מסויים עשויה להיות בלתי אפקטיבית אם אינה מלווה אף בצעדים הנותנים מענה אף להיבטים המנהליים של הפעולה הנורמטיבית הלקויה. ההיבטים המנהליים עשויים ליצור צורך בקבלת החלטות מנהליות בקשר להפרה הנורמטיבית הרלוונטית (כגון פתיחה בהליכים לשלילת היתר או פסלות לכהונה) או לחייב בטלות החלטות מנהליות שנפל בהן פגם (כגון בטלות הליכי מכרז).
אותו מקרה אף עשוי לעורר את הצורך בנקיטה בצעדים בתחום המשפט האזרחי כדי למצות את הפוטנציאל שיש בצעדים אלה לשם שלילת התמריץ לביצוע עבירות, בכל הנוגע להפחתת תוחלת הרווח הצומחת מהן (כגון הגשת תביעה אזרחית לשלילת התועלת שבהפרה הנורמטיבית).
כאשר כלים אלה מצויים תחת שרביטו של מנצח אחד, גובר הסיכוי לשימוש מתואם והרמוני בהם ולמניעת ריבוי מנגינות או העדר תאום בהפעלת הכלים השונים.

ד. חיזוק הטעמים דלעיל לאור האיומים הנוכחיים על שלטון החוק

הטעמים המנויים לעיל מקבלים משנה תוקף בהתחשב במצב אכיפת החוק, נכון להיום, במדינת ישראל. אינדיקציות רבות תומכות בכך שהמצב השורר בישראל מאופיין בתת אכיפה בולט בנוגע לחזית רחבה של תחומים כגון: המלחמה בפשיעה המאורגנת, התמודדות עם בעיות שחיתות, אכיפת עבירות בתחום הלבנת הון, זכויות יוצרים, סחר בנשים, עבירות רכוש, דיני איכות הסביבה, דיני התכנון והבניה ועוד. במציאות זו, אף גובר הצורך להימנע מתשלום המחיר היקר הנגזר מפיצול אפשרי של סמכויות היועץ אשר פורט בסעיפים א-ג לעיל.

לאור כל זאת סבורה התנועה לאיכות השלטון כי יש להימנע מפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה וקוראים לך שלא לתמוך או לפעול לקידום הצעה ברוח זו.